Versnelde (vergunning)procedures voor hernieuwbare energie

Door: Marije van Mannekes*

Er is op dit moment een toename zichtbaar van vergunningaanvragen die te maken hebben met de energietransitie. Over het algemeen kunnen er heel wat toestemmingen nodig zijn, waardoor het enige tijd kan duren voordat alle benodigde besluiten er liggen. Als na het proces van vergunningverlening een of meer belanghebbenden zich vervolgens niet kunnen vinden in de uitkomst, kunnen procedures van bezwaar, beroep en hoger beroep ervoor zorgen dat het nog eens flink extra tijd kost voordat met de uitvoering van een project kan worden begonnen. Uitgebreide procedures bij de bestuursrechter dienen vanuit het oogpunt van de rechtsbescherming een waardevol doel, echter kunnen lange doorlooptijden botsen met de duurzaamheidsdoelstellingen en de urgentie die daarbij wordt gevoeld. Nationale initiatieven en ook Europese regels kunnen uitkomst bieden bij het versneld realiseren van energieprojecten, zowel bij de vergunningverlening als in de beroepsfase.

Doorlooptijden vergunningtrajecten

Om vergunningprocessen te kunnen versnellen zijn door het ministerie van Economische Zaken en Klimaat extra middelen toegekend aan provincies en gemeenten, ten behoeve van de inzet van menskracht en kennis. Enkele omgevingsdiensten hebben daarnaast het initiatief genomen het proces van vergunningverlening te versnellen via een zogenoemde versnellingskamer, waarbij door het samenbrengen van voor de aanvraag relevante stakeholders problemen sneller kunnen worden opgelost en vlotter op een aanvraag kan worden besloten.

Noodverordening Europese Raad

Ook op juridisch vlak is een versnellingsaanpak zichtbaar. Zeer interessant voor vergunningverlenende instanties is de noodverordening van de Europese Raad tot vaststelling van een kader om inzet van hernieuwbare energie te versnellen (Verordening (EU) 2022/2577). Deze noodverordening was tot 30 juni 2024 van kracht en is recent met een jaar verlengd. Op grond van artikel 4 lid 3 van deze noodverordening wordt een vergunning voor de installatie van zonnepanelen met een maximaal vermogen van 50 kilowatt van rechtswege verleend, wanneer het bevoegd gezag niet binnen een maand na de aanvraag heeft ‘geantwoord’. Dat is bijvoorbeeld relevant voor de installatie van zonnepanelen op andere oppervlakten dan daken, zoals gevels of zonneweides, of zonnepanelen op het dak van bouwwerken met een monumentale status, nu voor deze gevallen een omgevingsvergunning is vereist. Daarbij is overigens wel onduidelijk of dat betekent dat het bevoegd gezag al binnen een maand een besluit moet hebben genomen op de aanvraag. Een maand lijkt wat kort nu een zorgvuldige inventarisatie en afweging van de betrokken ruimtelijke of bijvoorbeeld monumentale belangen nu eenmaal de nodige tijd in beslag neemt. De noodverordening zet met dit artikel in elk geval druk achter de besluitvorming.

Vergunningverlenende instanties ondervinden verder gevolgen van de noodverordening vanwege het deel ervan dat projecten voor de planning, bouw en exploitatie van installaties voor de productie van hernieuwbare energie aanmerkt als van een zwaarder algemeen belang waaraan voorrang moet worden gegeven in een belangenafweging (artikel 3 lid 1 Noodverordening). Hierbij gaat het o.a. om natuurbelangen zoals de instandhouding van populaties, of waterbelangen zoals het behouden van een zeer goede toestand van een oppervlaktewaterlichaam. Voor projecten waar beschermde soorten een rol spelen, geldt dit overigens alleen als er in adequate natuurcompensatie wordt voorzien (artikel 3 lid 2 Noodverordening).

RED III

Daarnaast is de Richtlijn hernieuwbare energie herzien, wat geresulteerd heeft in de in november 2023 in werking getreden Renewable Energy Directive III (RED III). Eén van de maatregelen daaruit is dat lidstaten gebieden kunnen aanwijzen voor versnelling van hernieuwbare energieprojecten, waarbij onder voorwaarden vrijstelling geldt van de verplichting tot het op projectniveau uitvoeren van een milieueffectrapportage in de zin van de MER-richtlijn, een passende beoordeling zoals bedoeld in de Habitatrichtlijn en soortenbeschermingstoets in de zin van de Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn.

Projecten worden door het bevoegd gezag gescreend (zie artikel 16 bis, lid 4). Alleen als bij die screening blijkt dat het zeer waarschijnlijk is dat er aanzienlijke onvoorziene effecten voor het milieu of de natuur zullen optreden (die niet kunnen worden verzacht door de maatregelen die zijn vastgesteld in de plannen tot aanwijzing van gebieden voor de versnelde uitrol van hernieuwbare energie of die door de projectontwikkelaar zijn voorgesteld) wordt een project voor hernieuwbare energie onderworpen aan een milieueffectbeoordeling (artikel 16 bis, lid 5). Let wel: voor het aanwijzen van de gebieden an sich geldt wel een plan-mer-plicht en eventueel een verplichting een passende beoordeling op te stellen (artikel 15 quater, lid 2).

Daarnaast introduceert RED III afwijkingen van gebieds- en soortenbescherming op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het doden of verstoren van vogels en andere beschermde soorten als gevolg van de bouw en exploitatie van installaties voor de productie van hernieuwbare energie mag niet als opzettelijk in de zin van die richtlijnen worden beschouwd indien het project voorziet in o.a. passende mitigerende maatregelen om dat doden of die verstoringen te voorkomen (artikel 16 ter lid 2).

Een versnelde procedure is slechts mogelijk, als wordt voldaan aan in RED III gestelde voorwaarden. Zo sluit de richtlijn gebieden met beschermde natuur uit voor het aanwijzen van versnellingsgebieden voor opwek, uitgezonderd al kunstmatige en bebouwde oppervlakte binnen beschermde natuur zoals daken, parkeerterreinen of vervoersinfrastructuur (artikel 15 quater lid 1 sub a onder ii). Bij versnellingsgebieden voor energie-infrastructuur is het doorkruisen van beschermde natuur wel mogelijk als er geen redelijke alternatieven zijn.

Nederland maakt vooralsnog geen gebruik van de mogelijkheden uit de RED III voor de versnelde uitrol van hernieuwbare energie. In de Kamerbrief Voortgang implementatie RED III van 7 juni jl. noemt de minister voor Klimaat en Energie de uiterste implementatietermijn voor de richtlijnartikelen die betrekking hebben op versnelling van vergunningprocedures. Het kabinet streeft naar een zo snel mogelijke implementatie, maar de termijn van 6 maanden (wat uit zou komen op 1 juli 2024) zal niet worden gehaald. Voor de wetswijzigingen gerelateerd aan versnelling is het vierde kwartaal van 2024 beoogd. Wel zal tegelijkertijd al zoveel mogelijk worden gewerkt conform de richtlijn. Voor het in beeld brengen en aanwijzen van versnellingsgebieden geldt een ruimere termijn: de lidstaten moeten uiterlijk 21 mei 2025 een gecoördineerde inventarisatie van gebieden en locaties voor de inzet van hernieuwbare energie en bijbehorende infrastructuur en opslag uitvoeren.

Versnelling beroepsfase

Zowel de Noodverordening als de RED III hebben geen gevolgen voor de bezwaarprocedure en de rechtsbescherming die volgt op de vergunningsprocedures. Om die laatste fase te versnellen zijn er andere initiatieven.

Bijvoorbeeld het recente Ontwerpbesluit procedurele versnellingen elektriciteitsprojecten (momenteel in consultatie t/m 8 juli). De bedoeling is met dit ontwerpbesluit de regelgeving rondom grote elektriciteitsprojecten dusdanig aan te passen dat het mogelijk wordt om bepaalde elektriciteitsprojecten aan te merken als van ‘zwaarwegend maatschappelijk belang’, waarmee ze sneller door een beroepsprocedure kunnen worden geloodst. Dit zou de procedure zo’n 1,5 jaar moeten kunnen inkorten.

Het gaat hier om besluiten die zien op de aanleg, uitbreiding, onderhoud of aanpassing van een transmissie- of distributiesysteem voor elektriciteit met een spanningsniveau gelijk aan of groter dan 25 kilovolt. Te denken valt hierbij aan een nieuw regionaal verdeelstation. Concreet kan via deze weg bijvoorbeeld netcongestie worden aangepakt. In het Omgevingsbesluit (Ob) wordt daartoe een nieuw artikel 10.26g ingevoegd.

Met deze wijziging krijgen projecten waarvan de besluitvorming met name op gemeentelijk niveau ligt, dezelfde voordelen als de (rijks)projectprocedure uit artikel 16.87 Omgevingswet. Dat betekent concreet beroep in eerste en enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ook moet de Afdeling binnen een half jaar uitspraak doen en gaat er voor deze projecten een verbod gelden voor het instellen van pro forma-beroep. Het instellen van beroep zonder meteen gronden in te dienen mag dan niet meer, zodat sneller ter zake kan worden gekomen.

Deze wijziging van het Omgevingsbesluit voorziet in een tijdelijke maatregel, die loopt tot 1 januari 2032. De beoogde datum van inwerkingtreding is 1 januari 2025.

************

*Marije van Mannekes is professional support lawyer Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn.